Le Département d'État ne sanctionne pas les pays où la liberté religieuse est la plus bafouée : rapport

Depuis que le Département d’État américain a désigné les pays présentant les pires antécédents en matière de violations des droits religieux comme « pays particulièrement préoccupants », il y a 25 ans, il n’a appliqué des sanctions liées uniquement à ces violations qu’à trois reprises, selon un nouveau rapport.

Les sanctions font partie des mesures que la loi sur la liberté religieuse internationale de 1998 (IRFA) demande aux administrations d'imposer aux CPC, mais celles spécifiquement en réponse aux violations de la liberté religieuse n'ont été utilisées que dans 1,8 % des 164 désignations du CPC depuis 1999, toutes en référence à l'Érythrée, selon le rapport publié cette semaine par la Commission américaine sur la liberté religieuse internationale (USCIRF).

Selon l’USCIRF, les désignations du CPC ont entraîné l’application de sanctions déjà en vigueur pour d’autres raisons dans 67,7 % des cas. Dans 24,4 % des cas, les pays qui ont violé la liberté religieuse ont obtenu une dérogation présidentielle aux sanctions sur la base des « intérêts nationaux ».

« L’absence de sanctions a réduit l’efficacité de la désignation annuelle par le Département d’État américain des pays violant la liberté religieuse », a déclaré le rapport de l’USCIRF, qui a interrogé d’anciens et actuels responsables du Département d’État et d’autres parties prenantes. « Les personnes interrogées considèrent que le recours limité à des mesures spécifiques constitue le principal obstacle à une plus grande efficacité de la loi. »

Sur les 114 cas où les désignations de CPC ont donné lieu à des sanctions, 111 d’entre eux étaient des cas de « double casquette », où des sanctions étaient déjà en place pour d’autres raisons, telles que des facteurs géopolitiques et économiques. Des dérogations présidentielles ont été accordées à des CPC 47 fois, 40 pour des raisons « d’intérêt national » et sept pour « d’autres objectifs de la loi », par d’autres moyens diplomatiques.

Interrogé sur l'affirmation du rapport selon laquelle le recours limité à des mesures spécifiques telles que les sanctions constitue le principal obstacle à une plus grande efficacité de l'IRFA de 1998, un porte-parole du Département d'État a déclaré que chaque pays désigné comme CPC présente des défis et un potentiel de changement différent.

« Les mesures que les États-Unis appliquent ou auxquelles ils renoncent à l’égard d’un CPC font partie d’une stratégie plus large qui vise à améliorer la protection de la liberté religieuse dans ce pays », a déclaré le porte-parole à Christian Daily International.

Selon le rapport, des dérogations justifiées par la promotion des objectifs de l’IRFA ont été utilisées cinq fois pour l’Arabie saoudite et deux fois pour l’Ouzbékistan.

« Pour les deux pays, ces dérogations ont été accordées dans le cadre d’un dialogue diplomatique continu et important sur les questions de liberté religieuse, qui a permis de réaliser des progrès significatifs, bien qu’incomplets, sur certaines violations de la liberté religieuse », indique le rapport. « Un ancien haut responsable du Département d’État a rappelé que dans les deux cas, ces dérogations ont été accordées dans le cadre de négociations intenses avec les gouvernements concernés, qui ont clairement défini les violations nécessitant une désignation comme CPC et les mesures qui pouvaient être prises pour y remédier dans le contexte particulier de chaque pays. »

L'Arabie saoudite, où l'expression publique de toute foi non islamique est interdite, est désignée CPC chaque année depuis 2004, mais en raison de son rôle d'allié stratégique clé dans le golfe Persique et de partenaire énergétique majeur, les administrations américaines n'ont pas imposé de sanctions IRFA, indique le rapport.

En 2006, le Département d’État a annoncé que les discussions bilatérales liées à la désignation de l’Arabie saoudite comme CPC avaient produit une liste de changements de politique que le gouvernement saoudien mettrait en œuvre, accompagnés d’une dérogation indéfinie aux sanctions « pour favoriser les objectifs de la loi » implicitement liée à la poursuite de ces politiques, indique le rapport.

« Parmi les principales demandes figuraient la révision du contenu intolérant des manuels scolaires, la protection du culte privé des non-musulmans et la limitation de la police religieuse de l’État, notoirement excessive », a déclaré l’USCIRF.

Malgré des avancées marginales sur ces questions à l’époque, en reclassant l’Arabie saoudite comme pays communiste en juillet 2014, le Département d’État a de nouveau accordé une dérogation aux sanctions, invoquant « d’importants intérêts nationaux des États-Unis ». Chaque année depuis, les rapports de l’USCIRF sur les pays recommandent de ne pas accorder cette dérogation, mais le Département d’État l’a renouvelée.

Selon le rapport, les principaux engagements du Département d'État sur les questions de liberté religieuse en Arabie saoudite ont inclus des discussions au niveau des ambassadeurs sur les droits de l'homme, des réunions entre des responsables américains de la liberté religieuse et des responsables du gouvernement saoudien, des pressions exercées sur le ministère saoudien de la Culture et de l'Information sur la question des manuels scolaires et des échanges éducatifs pour renforcer la tolérance religieuse.

« Bien que le gouvernement saoudien n’ait pas respecté les délais prévus pour les résultats politiques qu’il avait acceptés en 2006, des progrès sont aujourd’hui visibles sur ces trois points », indique le rapport. « Dans le cas des manuels scolaires, les réformes ont été menées par à-coups jusqu’au milieu des années 2000. »

En 2020, une organisation non gouvernementale indépendante a observé plusieurs améliorations, même si certains problèmes persistaient.

« Bien que les protections juridiques pour la pratique religieuse privée des confessions non musulmanes n’aient pas été promulguées, les groupes de défense des droits de l’homme signalent un assouplissement de facto des restrictions et de la surveillance, en particulier par rapport à la situation d’il y a 20 ans », indique le rapport de l’USCIRF. « Dans le cas de la police religieuse, des décrets royaux ont progressivement réduit son autonomie et, en 2016, une loi du Cabinet royal a révoqué son pouvoir d’arrêter, d’interroger et de détenir de manière indépendante. »

Bien que ces résultats politiques se soient produits au cours d'une décennie d'engagement du gouvernement américain, les changements internes à l'Arabie saoudite ont eu l'effet le plus significatif sur l'amélioration de la liberté religieuse – à savoir l'accession de Mohammed Bin Salman bin Abdulaziz au rang de prince héritier en 2017, suivie d'un regain d'intérêt pour la réforme et d'un désir de modération religieuse, selon le rapport.

Les réformes de Ben Salman comprenaient une marginalisation accrue de la police religieuse, la codification de lois auparavant à la discrétion des tribunaux religieux et certaines limitations du système de tutelle masculine, indique le rapport.

« Cependant, Ben Salmane a également profité de ces événements pour consolider son pouvoir au niveau national et attirer des partenaires étrangers en approuvant la libéralisation sans adopter de politiques susceptibles de créer un changement systémique », a déclaré l’USCIRF. « Des violations flagrantes de la liberté religieuse persistent sous le nouveau prince héritier, certaines à une échelle jamais vue auparavant. »

En 2022, par exemple, Ben Salmane a présidé à la plus grande exécution de masse de l’histoire de l’Arabie saoudite de personnes reconnues coupables de « croyances déviantes » et de terrorisme, plus de la moitié des prisonniers étant issus de la minorité chiite, selon le rapport.

« Les lois qui criminalisent le blasphème, l’apostasie et l’athéisme restent en vigueur et entraînent toujours des exécutions », a rapporté l’USCIRF. « L’engagement des États-Unis n’a apparemment eu que peu d’effet sur les changements apportés à ces lois. Bien que certains aspects de la situation de la liberté religieuse en Arabie saoudite se soient améliorés au cours de la période d’engagement de l’IRFA, de graves violations subsistent. »

La position de l'Arabie saoudite en tant que partenaire spécial complique considérablement les tentatives diplomatiques américaines visant à améliorer le cadre saoudien des droits de l'homme et a constitué un obstacle à l'imposition de sanctions significatives par les États-Unis sur la base de la désignation du CPC, note le rapport.

« En outre, les dérogations aux sanctions américaines fondées sur des discussions bilatérales n’ont pas produit de résultats en temps opportun », indique le rapport. « Bien que des progrès tangibles aient été réalisés, bon nombre des changements les plus récents sont liés à des considérations et à des développements au sein du pays plutôt qu’à la désignation du CPC, qui, au fil du temps, est devenue presque inefficace après près de deux décennies de dérogations ininterrompues. »

Les 40 fois où les administrations américaines ont eu recours aux dérogations « d’intérêt national » concernaient six pays : le Nigeria une fois, le Pakistan six fois, l’Arabie saoudite dix fois, le Tadjikistan neuf fois, le Turkménistan dix fois et l’Ouzbékistan quatre fois, selon le rapport.

« Les personnes interrogées ont exprimé leur inquiétude quant à l’utilisation perpétuelle de cette dérogation », a déclaré l’USCIRF. « Un ancien responsable a fait remarquer que la dérogation répétée aux mesures punitives peut faire que la désignation de CPC « soit considérée comme sans valeur, en particulier par des régimes qui ne s’en soucieront pas à moins qu’il y ait un impact économique ».

Parallèlement, a noté l'ancien responsable, lorsqu'une politique d'engagement vigoureuse et des retombées économiques réelles étaient mises en place, des exemples de progrès à court terme (par exemple, la libération de prisonniers) ou à long terme ont été observés dans certains pays. Un autre ancien responsable a rappelé qu'un ambassadeur de l'IRF avait remis en question le fait qu'une dérogation de longue date devienne une incitation au changement.

« Lorsque la possibilité de retirer la dérogation a été incluse dans une lettre adressée au ministre des Affaires étrangères, l’ambassadeur de l’IRF a compris qu’il s’agissait d’une sorte de « rodomontade », indique le rapport. « Cela a fait partie d’une approche de la carotte et du bâton qui a conduit à un changement au niveau ministériel dans ce pays et à des améliorations qui ont finalement abouti à sa suppression totale de la liste du CPC du Département d’État. »

Tout en reconnaissant la nécessité de la dérogation, des correctifs législatifs ou politiques qui « limiteraient le nombre de dérogations avant d’agir » constitueraient une avancée significative, a déclaré un membre du Congrès aux chercheurs de l’USCIRF.

La suppression des dérogations indéfinies qui n’exigent aucune action significative est l’un des changements à la politique américaine en matière de liberté religieuse internationale les plus fréquemment suggérés par les personnes interrogées.

« La perception des dérogations comme étant perpétuelles et sans conditions sape la valeur de la désignation du CPC en tant qu’outil de promotion de la liberté religieuse internationale », indique le rapport.